漢初實行國家授田制度，按軍功授田，創(chuàng)造了一大批大小地主和自耕農(nóng)，并迅速安定了漢初的政治局面。國家授田制度是在地廣人稀的背景下實施的，由于當(dāng)時人地矛盾并不突出，再加上國家對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會相差太遠(yuǎn)。這個制度一直維持到呂后時代，還能夠正常發(fā)揮作用。

但是，隨著社會的長期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時代，這種私有制變成了土地兼并，鄉(xiāng)里兼并勢力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之后就失去了效用。兼并使得本來就十分脆弱的小農(nóng)的土地日益集中在這部分人手中，導(dǎo)致小農(nóng)不斷陷入破產(chǎn)的境地。隨著武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強(qiáng)勢力對小農(nóng)的兼并導(dǎo)致其破產(chǎn)流亡和大量奴婢化，國家在鄉(xiāng)里的控制就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

而百姓一旦淪身為奴裨則意味著國家對其人身的、經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)的喪失。國家無力從根本上解決土地兼并對國家在鄉(xiāng)里人身、經(jīng)濟(jì)控制帶來的沖擊。所以面對小農(nóng)破產(chǎn)，西漢中期后的君臣在對流民“招流”的同時，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農(nóng)破產(chǎn)之源的“限田”。由此掀起西漢中后期國家與豪強(qiáng)間圍繞土地和奴牌問題的經(jīng)濟(jì)和人身控制權(quán)爭奪。而能與國家爭奪土地和奴婢的豪強(qiáng)的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結(jié)果。

豪強(qiáng)抬頭架空鄉(xiāng)賢控制基層

秦和西漢前期，國家在鄉(xiāng)三老、里父老等具有基層鄉(xiāng)賢的選用中具有主導(dǎo)地位，當(dāng)時國家對鄉(xiāng)里強(qiáng)宗大家的抑制和垂直型鄉(xiāng)里行政體系的存在，當(dāng)時的鄉(xiāng)里權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出極強(qiáng)的王權(quán)一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國家在鄉(xiāng)里一元支配的組成部分而已，至于孝悌和力田之屬更是如此。對基層的控制實際是相當(dāng)嚴(yán)密的。

這個時期，國家對可能同自己爭奪基層控制權(quán)的鄉(xiāng)里大宗豪強(qiáng)保持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，對其的預(yù)防大于依賴，對其武斷鄉(xiāng)曲及不法現(xiàn)象只要王權(quán)需要完全掌握縱橫打擊的主動權(quán)。但，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，漢初“黃老之治”已經(jīng)不能滿足社會的需要了。主張加強(qiáng)中央集權(quán)，實現(xiàn)大一統(tǒng)的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，采用經(jīng)過董仲舒改造過的新儒學(xué)，實則外儒內(nèi)法，作為官方意識形態(tài)指導(dǎo)思想。

自漢武帝確立“獨尊儒術(shù)”之后，新儒學(xué)成了漢帝國的正統(tǒng)思想，為了加大推行力度，鼓勵基層士人攻讀儒家經(jīng)典，漢政權(quán)把學(xué)習(xí)《六經(jīng)》和出任國家官吏結(jié)為一體。這無疑加速了儒學(xué)的普及。至平帝時全國自中央、郡(國)、縣、鄉(xiāng)至基層的里，建立起完整的教育體系。里部的學(xué)校“序”是幼童學(xué)習(xí)的專門場所，自此以后，所有里部幼童必須接受儒學(xué)教育。