1901年庚子國變，八國聯軍侵華，慈禧與光緒借西狩之名到西安避難，慈禧在西安逗留近二十天后，也開始啟城回京。終于回到了闊別已久的北京城，她沒能忘記西行時的凄涼與痛苦，痛定思痛，這位老佛爺終于肯變法了。在回京的路上，慈禧一連下達幾份罪己詔，說明自己負罪深重，現在要躬省自身，關心民生。而且慈禧還明確地下達諭旨，大致勾畫出變法的基本藍圖：

慈訓謂：

取外國之長，乃可補中國之短。懲前事之事，乃可作后事之師。欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部、九卿、各直省督撫、駐扎各國使臣，各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、兵政財政等，有因有革，有省有并，各舉所知，限兩個月內詳悉以聞。

可見把慈禧說成是賣國賊非常不理性不合適，慈禧在后來積極推行變法新政和改革官制。

現在沒有固執己見地談祖宗之法了，也沒有像先前那樣訓斥光緒、珍妃崇洋媚外的口氣，而是要以外國之長補中國之短，看來慈禧并不是一味地盲目守舊，還是能夠與時俱進，在政務上作改進革新。后來有學者分析，如果康有為、梁啟超這樣的維新變法人士當年擁護的是慈禧而不是沒有實權的光緒來推行變法，說不定就事半功倍，因為根據當時以及后來慈禧頒布的一系列的新政措施，人們不難發現其實有些內容同百日維新時頒布的新政簡直就是如出一轍。

西安避難，我們看到的好像是到處旅游、到處受追捧、受歡迎的慈禧，其實除了這些之外，作為一個女人，她也有很多細心獨到的地方：比如這次她召見地方官員，從與他們的交談中，除了表示對地方官的重視外，當然還有調查民情與探討新政這一層的意思。回到北京，她發現北京到處都是殘垣斷壁，無數村鎮淪為廢墟，民眾向她反映聯軍在當地燒殺淫掠的獸行，所以，這次慈禧再三下罪己詔不是沒有來頭的，她也有她的惻隱之心。古語云：“窮則變，變則通，通則久。"慈禧對于這些道理還是能夠理解的，要不然她憑什么能夠執掌大清政權長達近半個世紀。

光緒二十六年十二月初十日(1901年1月30日)，為了挽救大清朝頹勢，為了防止亡國滅種危機的到來，當然也是為了牢牢穩固自身的權力，迫于形勢的慈禧終于正式頒布了變法詔書。

對于慈禧雄心勃勃的新政計劃，朝廷內外臣工的反應卻非常冷淡，他們不知道慈禧到底在玩什么把戲，三年前將戊戌新政貶斥得一文不值、悉數廢除，現在吃了敗仗，受了驚嚇和旅途的勞累，這才突然想起新政，這不是故作姿態嘛，所以臣工們大多持觀望態度。

在光緒二十七年三月初三，慈禧下令成立督辦政務處，以便推動變法。當時，慈禧欽點軍機處中的榮祿、王文韶和鹿傳霖加入督辦政務處，當時世鐸已病逝，瞿鴻禨還未正式到任，所以軍機處三人全部被慈禧看中。當然，還有大學士李鴻章、昆崗、孫家鼐都被選進督辦政務處，當然還有兩位重要的疆臣張之洞和劉坤一也被慈禧任命為督辦政務處遙為參與。

從光緒二十七年三月(1901年4月)成立督辦政務處起，到光緒三十一年十一月(1905年12月)成立學部為止，在這5年間，慈禧頒布了一系列除舊布新的政令，大體內容共有25項，可以說是對清朝的各項制度進行了比較全面的改革。

不過，對于慈禧風風火火的新政變法，時人也有很不領情的，《中外日報》就指責新政“既內恐輿論之反側，又外懼強鄰之責言，乃取戊戌兩年初舉之而復廢之之政，陸續施行，以表明國家實有維新之意”。

也就是說慈禧畏懼國內輿論和列強的指責，從而恢復戊戌變法時的內容，只是表面上有維新之意，敷衍內外各方而已。

著名的開明之士黃遵憲說得更為直接：“今回鑾將近一年，所用之人，所治之事，所搜刮之款，所娛樂之具，所敷衍之策，比前又甚焉，輾轉遷延，卒歸于絕望，然后乃知變法之詔，第為避禍全生，徒以之媚外人而騙吾民也。”

當年的有識之士看出了慈禧粉飾門面的把戲，認為慈禧只不過變更了一些細枝末節而已，治標不治本，根本沒有觸及最根本的問題，那就是變更國體、準備立憲。當時也有一些開明大臣看出了這一點，便給慈禧上奏，讓大清預備立憲，以挽救走向衰落的大清。