中國歷史上有一個政治現象，稱為“官無封建，而吏有封建”，指的是官位不能世襲，官員不能把職位傳給親屬，胥吏職位同樣不能世襲，但卻通過種種辦法使得其職位實際上成為自家的“封建”領地。這個現象，南宋思想家葉適最早觀察到，明末清初的思想家顧炎武、黃宗羲等對之也很關注。

“封建”，在中國歷史上是指一種封國建藩、列爵分土的政治制度。封國建藩，就是用武力取得天下的利益集團，其首領占有最高權力，其親屬和親信被分封到各地，建立小王國，作為藩屏，拱衛最高權力。這種制度設計，既包含著有血緣或準血緣關系的一個小集團基于共同利益共同抗拒風險的意思，也包含著這個小集團坐地分贓、不準他人插手的意思。

始于殷周之際的“封建”制，包含一整套精密的制度設計，從保護利益集團自身利益的角度看，不無智慧之閃光。直到1917年，國學大師王國維仍不無贊嘆地說：“其立制之本意，乃出于萬世治安之大計，其心術與規摹，迥非后世帝王所能夢見也。”但這種制度包含著難以克服的內在缺陷，沿著這種制度的內在邏輯，很自然地發展出“官有封建”和“吏有封建”兩個歷史現象。

“封建”制度的最大缺陷，是被分封的親屬、親信隨著時間的推移可能會坐大，開始覬覦更大的利益，從而威脅最高權力，進而導致戰爭和分裂的局面。克服這一缺陷，就是不再封國建藩、列爵分土，而只是暫時授予地方管理之權，這就是從秦漢到明清實行的郡縣制。

然而，實行郡縣制后，郡縣官員又有視所管轄的郡縣，為自己私人領地的傾向，這意味著產生了“官有封建”的新問題。唐代的藩鎮割據，可以看作是“官有封建”問題的惡性發展，其后更發展成五代十國的亂局。

宋代建國之初，吸取晚唐五代的歷史教訓，力圖從制度上徹底解決問題，其辦法是把軍權、財權等一切大權都收歸最高權力掌控。用朱熹的話說，就是“兵也收了，財也收了，賞罰行政，一切收了”，同時發展出一切可能的限制官員的制度，如任期制和回避制，以及加強監察力度、嚴格辦事程序等，終于使得“官有封建”的問題得以有效解決。

但是，在“官無封建”時，又發展出另一個問題：“吏有封建”。為了避免“官有封建”，必須實行任期制和回避制。任期制要求一個官員不能在一個地方任職時間太長，回避制則要求官員不得在自己家鄉及鄰近地區任職、有血緣關系的兩個人不能在同一部門或地方任職，其初衷都是避免形成勢力，影響中央政令的暢通。

這些措施使得一個官員到一個部門或一個地方后，常常還不十分熟悉政務就被調任別處，也因此產生必須依賴比他熟悉情況的衙門胥吏處理公事的情形。加強監察力度、嚴格辦事程序，目的是為了規范官員的施政行為，但結果是造成了煩瑣的文牘主義和復雜的法令律例。官員們不熟悉律例，沒有精力對付煩瑣的文牘，不得不依賴胥吏辦事。這一切都給胥吏上下其手留下廣闊的空間，所以不夠精明強干的官員，往往被胥吏們牽著鼻子走，權力也旁落到胥吏手上。

為避免熟悉當地情況和衙門事務的胥吏們把持地方政務，也出臺了一些政策，比如胥吏任職只能五年，但這些政策效果甚微。因為胥吏們可以改換名字，也可以讓有血緣關系者占據其職位，比如父傳子、兄傳弟及傳給親友等，使當胥吏成為“世業”。比如浙江布政司衙門(相當于現在的省政府)有一個“通供”的職位，雍正元年(1723)七月十二日御史汪繼燝在奏折中說，“父以傳子，兄以傳弟，錢糧出入，盡歸掌握”。胥吏在衙門“子弟親戚，轉相承授”，“每有父子姻親，盤踞年久者”，這就實際上形成了“吏有封建”的現象，胥吏們把衙門發展成自己的“封建”領地，大發其財。

從打天下的皇族和親信以“封建”的形式內部分配權力和利益，到官員和胥吏想盡辦法發展自己的“封建”領地，中國三千年的歷史只是在驗證一個簡單的道理：如果政治不是公共政治，就會成為私人壟斷權力和利益的工具。避免權力和利益為某個集團所壟斷，惟一的辦法是讓政治成為公共政治、陽光政治。